STF condena União a pagar suplementação de verbas do Fundef entre 1998 e 2007

Por maioria de votos, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF), em sessão nesta quarta-feira (6), condenou a União ao pagamento de diferenças relacionadas à complementação do Fundo de Manutenção e de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef). De acordo com a decisão, o valor mínimo repassado por aluno em cada unidade da federação não pode ser inferior à média nacional apurada, e a complementação ao fundo, fixada em desacordo com a média nacional, impõe à União o dever de suplementação desses recursos. Também ficou estabelecido que os recursos recebidos retroativamente deverão ser destinados exclusivamente à educação.

A questão foi debatida nas Ações Cíveis Originárias (ACOs) 648, 660, 669 e 700, ajuizadas, respectivamente, pelos Estados da Bahia, do Amazonas, de Sergipe e do Rio Grande do Norte. O julgamento de hoje vale apenas para estas unidades da federação e refere-se a valores apurados para os exercícios financeiros de 1998 a 2007, quando o Fundef foi substituído pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb). Também por maioria, o Plenário autorizou os ministros a decidirem monocraticamente em novas ações sobre a mesma matéria.

O Fundef foi instituído, por meio da Lei 9.424/1996, como fundo financeiro de natureza contábil e sem personalidade jurídica, gerido pela União e composto por 15% do ICMS e do IPI-exportação arrecadados, e do mesmo percentual para fundos de participação obrigatórios (FPE e FPM) e ressarcimento da União pela desoneração de exportações. Não atingido o piso com a aplicação apenas dos recursos estaduais e municipais, a lei determinava o aporte da União para efetuar a complementação.

No entendimento dos estados, a União descumpriu a determinação constitucional, pois efetuou a complementação com base em coeficientes regionais, e não no Valor Médio Anual por Aluno (VMAA). A União, por sua vez, alegou que os fundos seriam de natureza meramente contábil e independentes entre si, devendo ser calculados conforme critérios unicamente regionais.

Relator

Em voto pela improcedência dos pedidos, o ministro Marco Aurélio (relator) observou que, ao fixar critérios regionais para o cálculo da complementação, a União não interpretou de forma incorreta a redação anterior do parágrafo 3º do artigo 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) e a norma que o regulamentou (artigo 6º, parágrafo 1º, da Lei 9.424/1996), definindo o valor mínimo anual por aluno partindo do cálculo de coeficientes fixados para cada estado separadamente.

Para o ministro, o Legislativo não fixou uma sistemática precisa para este cálculo, determinando unicamente que o Executivo definisse o valor mínimo por aluno com base na previsão de receita total para o fundo dividida pelo número de matrículas totais – as do ano anterior somadas às estimadas. Segundo ele, o Executivo atuou de acordo com a discricionariedade conferida pela legislação. “Se o presidente houvesse adotado a fórmula proposta pelo Estado da Bahia, estaria dentro das balizas fixadas. Igualmente, a sistemática de cálculo afim consagrada encontrava-se dentro do campo semântico definido na lei”, afirmou.

Este entendimento foi acompanhado pelo ministro Luiz Fux.

Divergência

A corrente divergente em relação ao voto do relator foi inaugurada pelo ministro Edson Fachin, que ressaltou que a controvérsia é apenas quanto à legalidade da matéria, pois o STF, no Recurso Extraordinário (RE) 636978, de relatoria do ministro Cezar Peluzo (aposentado), entendeu que a forma de cálculo do valor mínimo nacional por aluno, para efeito de suplementação do Fundef, é tema infraconstitucional. O ministro observou que, nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) já julgou ilegal o Decreto 2.264/1997, que estabelecia a forma de cálculo com base em critérios regionais questionada pelos estados nas ACOs. Salientou, ainda, que o Tribunal de Contas da União (TCU) também se posicionou pela adoção da média nacional como critério para a complementação.

O ministro Fachin argumentou que, embora a lei estabelecesse a competência do presidente da República para, por meio de decreto, fixar o valor mínimo, essa discricionariedade não é absoluta, pois se vincula ao limite mínimo legal. Para o ministro, como a finalidade do Fundef era a superação de desigualdades regionais, não seria possível fixar a complementação num patamar abaixo da média nacional.

“Sendo assim, merece guarida a demanda de recálculo do Valor Mínimo Nacional por Aluno e consequente indenização aos autores decorrente do montante pago a menor a título de complementação pela União no período de vigência do Fundef, isto é, os exercícios financeiros de 1998 a 2007”, afirmou. Acompanharam a divergência os ministros Luís Roberto Barroso, Rosa Weber, Celso de Mello e Cármen Lúcia (presidente), formando a corrente vencedora no sentido da procedência das ações.

Indenização

Por unanimidade, os ministros julgaram improcedente o pedido de indenização por danos morais coletivos formulado pelo Estado da Bahia na ACO 648. Por isso, ao rejeitar este pleito, a ação foi a única julgando parcialmente procedente. O Plenário entendeu que a frustração de repasse de verbas é unicamente interesse público secundário da Fazenda Pública, não configurando ofensa.

Leia a íntegra dos votos do ministro Marco Aurélio na ACO 648ACO 660ACO 669 e ACO 700 e do ministro Edson Fachin na ACO 648.